阿联酋反洗钱监管体系下中国企业出海合规向竞争优势转化的机制研究（中）

• 2026-10-13
• lizong

阿联酋 沙特

盈天苏莱曼律师事务所

13th Oct 2026

盈天苏莱曼律师事务所是阿联酋华人执业律师最多,

规模最大，以服务中国企业为核心，唯一由华人主导

并在迪拜司法部门登记注册的专业律所。

作者：阿联酋盈天苏莱曼律师事务所

企业合规部 卢佳明

二、 阿联酋反洗钱监管体系的制度特征与中国企业出海阿联酋的反洗钱风险重塑

2.1 国际反洗钱监管强化 与 阿联酋监管转型实践

反洗钱监管及合规作为全球化语境下各国政府及执法机构对于相关企业经营的一项核心合规要求，随着全球商业的高速发展与跨境投融资的高频率活动，在近年来的国际市场中越来越受到重视与关注，已然成为企业日常经营的一项合规底线。回溯反洗钱监管及合规的历史，其在西方国家规制与打击洗钱类犯罪活动（ML/TF, 既洗钱与恐怖主义融资活动）中产生，美国在1970年代以体系化的法律形式，即银行保密法案（Bank Secrecy Act），系统化打击经济犯罪活动[1]，后迅速被欧洲国家所借鉴[2]。从国际层面上，国际金融行动特别工作组（Financial Action Task Force，即FATF）在1989年的成立，则标志着反洗钱监管与合规由单一国家层面的监管实践，正式迈入以国际协调与标准统一为核心的全球化发展阶段[3]，在初步成立时，国际金融行动特别工作组由Group of Seven（G7，即由美国、英国、法国、德国、意大利、日本和加拿大组成的主要发达经济体协调机制）发起设立，成员主要限于少数发达与西方国家，而至今其正式成员已扩展至约四十个司法管辖区，这体现了反洗钱的国际化监管治理以国际非政府性质组织的形式，以西方发达国家主导向全球广泛参与的的方向进行演进，国际反洗钱规则与监管在跨国治理框架下的持续扩展与制度化发展。

作为国际非政府组织，国际金融行动特别工作组以制定“软法”规范与政策建议的形式进行全球反洗钱与反恐融资治理[4]，通过发布国际标准（如“40项建议”）、开展相互评估与持续监督机制，对各国制度进行约束与引导，在不具备正式立法权与执行权的情况下，指导与评估各国政府的反洗钱合规制度框架与监管实践。而美国作为反洗钱合规监管的初创国家，其政策法案对国际反洗钱监管体系产生了深远影响 。《爱国者法案》（USA PATRIOT Act）即在“9·11”事件后通过的综合性反恐立法，其通过强化客户尽职调查、扩大金融机构报告义务[5]，显著提升了美国反洗钱与反恐融资的制度覆盖面；而《2020年反洗钱法案》（Anti-Money Laundering Act of 2020）则进一步强化了受益所有人信息申报制度、强化跨机构信息共享与执法协同机制，并引入更具激励性的举报人制度与技术监管工具，对公司透明度与监管协同进行了系统性规制，对公司透明度与监管协同进行了系统性规制[6]。同时，隶属于美国财政部的美国外国资产控制办公室 （Office of Foreign Assets Control，OFAC），负责实施经济制裁并运行以制裁名单为核心的筛查机制；作为美国金融情报单位的美国金融犯罪执法网络 （Financial Crimes Enforcement Network，FinCEN），其具有反洗钱数据的收集、分析与监管协调职能，并通过设立“高强度金融犯罪地区”（High Intensity Financial Crime Area，HIFCA）等机制，推动以风险识别与分级为基础的反洗钱监管方法等关键机构的设立与持续强化[7]；多样化的反洗钱治理与监管方式共同构建了多层级且具执行力的制度体系。在此基础上，美国反洗钱体系依托其规则外溢效应与长臂管辖实践，在全球市场中持续发挥规则引领与标准输出的重要作用。

由此可见，以西方国家为创始的国际反洗钱监管与合规制度持续受到西方国家的内部政策与外部管辖与合作，以及发达国家的市场发展所影响，以软法，筛查名单和会员评估形式影响世界市场以及各地区政府的反洗钱监管与合规制度包括以阿联酋开放市场为典型代表的中东海湾地区政府。

在阿联酋合规治理角度角度，阿联酋是一个以对外开放与自由贸易为导向的联邦制国家，其中阿布扎比、迪拜以及沙迦长期作为中东地区的重要自由市场与商业枢纽。从历史上看，特别是以早期中国参与海湾国家外交活动的视视野下，阿联酋所处的海湾地区在法律制度、金融监管及商业实践方面受英国为代表的西方规则体系与治理理念的影响[8]。同时，由于其北部毗邻伊朗并存在长期地缘政治张力与领土争议[9]，阿联酋在安全层面逐步加强与美国及西方国家的防务合作，接受美国军事力量在本地区的部署，并引入以现代防御体系为核心的安全保障机制[10]。在市场制度层面，阿联酋通过设立阿布扎比全球市场（Abu Dhabi Global Market，ADGM）与迪拜国际金融中心（Dubai International Financial Centre，DIFC）两大国际金融自由区，引入并适用以普通法为基础的独立法律体系，对商业活动实施高度市场化与国际化的监管模式，使西方法律标准能够在其自由市场中得到较为直接的适用与运行[11]。同时，阿联酋亦持续为西方资本提供开放的投资环境与高效的跨境金融服务，进一步强化其作为全球资本与贸易枢纽的制度吸引力，从而提升其市场在发达经济体中的认可度。

然而，在全球反洗钱监管持续强化的背景下，阿联酋曾因反洗钱与反恐融资体系存在结构性不足，于2022年被国际金融行动特别工作组列入“灰名单”，反映出其快速开放市场在包括加密货币技术架构中存在的监管漏洞等的制度方面所面临的多重挑战[12]。对此，阿联酋通过系统性立法改革、强化监管执法与提升合规能力建设，持续推进其反洗钱治理体系的国际对接与标准升级，最终于2024年成功自国际金融行动特别工作组灰名单中移除，并于2025年进一步被欧盟高风险第三国名单除名，实现“双重摘帽”，这一过程凸显了阿联酋在国际化发展路径中，通过主动采纳国际标准与强化合规治理，以重采用基于风险的方法，加强智能监管，促进国际合作和能力建设，并通过阿联酋联邦政府金融情报部门所主导的企业合规与可疑经济活动上报与分析平台（goAML）和使用高级分析实现数字化转型的反洗钱监管与合规模式，以推动反洗钱监管体系持续完善的政府治理决心，和在维护长期本地市场稳定与提升全球市场信任中所展现出的政策执行力与治理韧性[13]。

2.2 阿联酋反洗钱监管体系的制度特征

I. 金融行动特别工作组 “灰名单”背景下阿联酋反洗钱监管体系的改革与“摘帽”进程

阿联酋反洗钱监管体系的强化，与其在国际反洗钱治理框架中的“灰名单”经历密切相关。2022年，国际金融行动特别工作组基于对阿联酋反洗钱与反恐融资体系的评估，将阿联酋列入“加强监控名单”（即“灰名单”）。金融行动特别工作组在评估中指出，阿联酋虽然已建立较为完整的反洗钱法律框架，但在制度执行层面仍存在若干关键短板，包括受益所有人（UBO）透明度不足、特定非金融行业（DNFBPs）监管执行不充分、可疑交易报告（STR）数量与质量不足，以及跨部门执法协调机制有待加强等问题。

在此背景下，阿联酋政府迅速启动针对性的制度改革。一方面，阿联酋以《联邦法令第20号（2018）》及其配套执行规则为基础[14]，持续完善客户尽职调查（CDD）、受益所有人识别、可疑交易报告（STR）及风险评估等核心制度要求；另一方面，阿联酋通过强化经济部（MOET）、中央银行及金融情报机构（FIU）的监管权限，逐步加强对金融机构与特定非金融行业主体（DNFBPs）的统一监管。同时，阿联酋持续推进电子申报系统（如goAML）建设，加强金融数据集中、交易监测与风险分析能力，并针对房地产、贵金属交易、法律服务等高风险行业持续开展专项执法与合规整顿行动。

值得注意的是，阿联酋在改革过程中逐渐形成了以“风险导向监管”（Risk-Based Approach）为核心的治理逻辑。相较于传统以形式合规为主的监管模式，风险导向监管更加关注企业业务模式、客户结构、交易类型及行业属性所可能产生的实际洗钱风险，并据此实施差异化监管。这意味着企业不仅需要满足一般性的法定义务，还需根据自身风险等级建立动态化、持续性的内部合规控制体系。

经过持续改革与高强度执法整顿，金融行动特别工作组于2024年宣布将阿联酋移出“灰名单”，阿联酋由此完成了从“国际监管重点观察对象”向“区域合规治理中心”的制度转型。这一“摘帽”过程不仅体现出阿联酋反洗钱监管体系与国际规则的深度接轨，也推动其监管模式逐渐由传统金融监管向跨境风险治理体系转变。

II. 现有阿联酋反洗钱监管体系的结构与运行机制

经过“灰名单”整改与制度改革后，阿联酋逐渐形成了覆盖立法、监管与执法层面的多层级反洗钱治理体系。从规范层面来看，现行反洗钱监管体系以《联邦法令第10号（2025）——关于反洗钱、打击恐怖融资及防扩散融资》及《第134号内阁决议（2025）实施细则》为核心，并结合自由区监管规则，共同构成阿联酋反洗钱制度的基本法律框架。上述法律与实施规则明确规定了受监管主体在客户尽职调查、持续交易监测、受益所有人识别及可疑交易报告等方面严格的法定义务。

从监管结构来看，阿联酋逐步形成了以中央银行、经济部（MOE）及金融情报机构（FIU）为核心，金融机构，特定非金融行业主体，虚拟资产服务商共同参与的监管体系。其中，金融机构、房地产经纪、贵金属与宝石交易商、法律服务机构及会计审计机构等高风险行业主体，均被纳入重点监管范围，从而形成“立法—监管—执行”相互衔接的制度结构。

在运行机制方面，阿联酋反洗钱监管体系继续以前述风险导向监管理念为基本逻辑，企业需根据自身风险等级履行相应强度的合规义务，包括开展客户尽职调查、持续交易监测以及建立内部控制与报告机制。同时，依托以金融行动特别工作组为核心的国际标准，阿联酋通过制度嵌入与规则对接，将国际反洗钱规范转化为国内监管实践，从而增强其监管体系的国际一致性与执行力度。

此外，信息集中与风险监测机制在该体系中亦发挥关键作用。通过可疑交易报告制度、电子申报平台及金融情报机构的数据分析功能，监管机构能够对异常交易行为进行识别、跟踪与风险研判，从而实现对潜在洗钱风险的前置性控制。上述机制与持续强化的执法环境相结合，使反洗钱监管由传统的事后处罚逐步转向事前预防与事中监控并重的长期化动态治理模式。

III. 多层级监管体系下的执法与责任机制

从执法机制来看，阿联酋已形成以联邦监管机构与金融情报机构为核心、自由区监管体系协同参与的多层级反洗钱执法结构。在联邦层面，中央银行、经济部及相关监管机关通过日常检查、专项审查及风险评估等方式，对金融机构及特定非金融行业主体的合规情况进行持续监督；同时，依托可疑交易报告制度与数据分析工具，金融情报机构能够对异常交易行为进行识别与研判，并在必要时移送执法机关开展进一步调查，从而形成从信息收集、风险识别到执法处置的闭环监管机制。

与此同时，迪拜国际金融中心（DIFC）与阿布扎比全球市场（ADGM）作为采用普通法体系的国际金融自由区，在反洗钱执法方面亦形成了相对独立且更加国际化的监管机制。其中，DIFC由迪拜金融服务管理局（DFSA）负责金融监管[15]，阿布扎比全球市场则由金融服务监管局（FSRA）实施监管[16]。相较于联邦体系，两大自由区在客户尽职调查、持续监测、制裁筛查及风险分类等方面通常适用更接近英美金融监管标准的规则体系，并强调以风险评估为核心的持续性合规管理。

值得注意的是，联邦监管体系与自由区监管体系之间并非完全割裂，而是形成了“联邦统一法律框架与自由区强化监管规则”的双层治理结构。一方面，迪拜国际金融中心与阿布扎比全球市场仍需遵守阿联酋联邦反洗钱法律及国家层面的制裁与反恐融资要求；另一方面，自由区监管机构又可基于国际金融中心定位，对金融机构适用更高标准的风险管理规则。这种双层监管机制意味着，中国企业在选择注册地、融资渠道及业务结构时，不仅需要考虑税收、融资便利与法律环境等传统商业因素，还需充分评估不同监管辖区在反洗钱审查强度、信息披露要求及执法风险方面的差异。

在责任机制方面，随着2025年新的反洗钱法令与执行规则的出台，阿联酋逐步建立起覆盖机构责任与个人责任的双重责任体系。一方面，对于未履行反洗钱义务或存在重大合规缺陷的企业，监管机构可依据相关法律规定实施行政处罚，包括高额罚款、业务限制乃至吊销经营许可等措施；另一方面，对直接负责的管理人员及相关从业人员，亦可能依法追究其行政乃至刑事责任，从而强化个体层面的合规约束。值得注意的是，在风险导向监管模式下，责任认定不仅取决于违法行为本身，还与企业合规体系的完善程度密切相关，即企业是否建立有效的内部控制、受益所有人识别机制及持续风险管理体系，将直接影响其在执法过程中的责任承担方式。阿联酋双层机制反洗钱监管体系如下简图所示，

图2.1 阿联酋反洗钱监管体系：联邦-自由区双层机制简图

总体而言，在监管强化与执法趋严的双重作用下，阿联酋反洗钱制度已形成以高强度监督与严格责任追究为特征的运行格局。其中，联邦监管体系强调国家层面的统一风险治理，而阿联酋、特定经济自由区则体现出国际金融中心背景下更高标准、更国际化的风险控制逻辑。

2.3 中国企业出海阿联酋面临的反洗钱 合规风险重塑

I. 多层级规范嵌入下的制度性风险生成

在前述分析框架下，中国企业在阿联酋开展跨境经营活动所面临的反洗钱合规风险，应被理解为“多层级规范嵌入”与“风险导向监管逻辑”交互作用的产物。在以国际金融行动特别工作组为核心的国际反洗钱治理体系持续强化的背景下，阿联酋通过制度转化与规则对接，构建起高度对标国际标准且执法趋严的监管环境。由此，中国出海企业在具体经营过程中，不再仅面对单一法域规则，而是处于母国制度、东道国法律与国际规范交织叠加的复合性制度结构之中，法律风险亦随之由个体性问题转化为具有结构性来源与动态演化特征的制度性风险。出海企业相关合规处境的如下图所示，

图2.2出海阿联酋企业反洗钱合规治理 与竞争优势转化的三维分析框架

同时，在合规处境下，中国企业在阿联酋面临的反洗钱风险，并非一般意义上的境外合规风险，而是阿联酋作为区域贸易中转中心、自由区公司注册中心、房地产投资中心和现金密集型商业市场所形成的特定制度环境，与中国企业常见的贸易融资、离岸持股、第三方服务依赖和跨境资金流动模式相互叠加的结果。阿联酋2025年反洗钱法律体系延续并强化风险导向监管逻辑，要求金融机构、特定非金融行业和职业主体以及虚拟资产服务提供商识别、评估和管理洗钱、恐怖融资与扩散融资风险，并根据客户、国家和地域、产品服务、交易及交付渠道等风险因素采取缓释措施（2025年执行条例第5条）。因此，中国企业在阿联酋的合规问题，已不只是“是否遵守当地法律”，而是其交易结构、股权安排、资金路径和行业属性能否被阿联酋监管体系识别、解释和接受。

II. 阿联酋场景化经营模式下的高发风险领域

阿联酋的转口贸易功能、自由区经济结构与现金密集型商业环境相互叠加，使中国企业在当地面临更具区域特征的贸易型洗钱风险。大量中资企业通过迪拜、杰贝阿里、DMCC及其他自由区开展大宗商品、电子产品、机械设备、建材、汽车零配件、贵金属及一般贸易业务，其经营模式往往并非简单的“两方买卖”，而是表现为“中国或第三国采购—迪拜中转—中东、非洲或其他地区再出口”的复合交易结构。在这一过程中，合同主体、开票主体、收付款主体、货物实际流向和最终客户之间可能存在分离，货物流、资金流和单证流也并不总是完全对应。此类安排在商业上可能具有提高交易效率、便利区域分销或优化税务与物流成本的功能，但在反洗钱监管语境下，则容易被识别为贸易型洗钱的高风险场景。

具体而言，在迪拜转口贸易和自由区交易中，第三方代付代收、关联公司之间多层转售、发票金额与货物真实价值不匹配、货物目的地与付款来源地不一致、循环进出口、合同价格异常波动、贸易背景文件无法完整解释资金流向等情形，均可能构成银行和监管机构重点关注的风险信号。尤其是在涉及高风险地区、受制裁国家、贵金属、电子产品、汽车零配件、建材设备等高流通性商品时，交易结构的复杂性更容易放大监管疑虑。阿联酋执行条例将贸易融资、购买出口单据、债权购买、担保及金融承诺、货币兑换、资金或价值转移服务等纳入金融机构相关定义范围，使出海银行类业务在处理贸易融资、信用证、跨境收付款和汇兑业务时，必须承担更高程度的客户尽职调查和交易审查义务（2025年执行条例第2条）。因此，一些企业过去基于商业便利形成的灵活贸易安排，在阿联酋监管语境下可能不再被单纯理解为商业惯例，而可能被重新评价为单证不一致或异常资金流动风险，并直接影响企业账户开立、银行关系维护、贸易融资审批和跨境结算稳定性。

现金密集型交易进一步加剧了这一风险。部分在阿中资企业从事一般贸易、批发零售、贵金属、珠宝、建材、汽车零配件和电子产品交易，在实际经营中可能接触大额现金付款、客户代付款、第三方付款、分拆付款或非标准化结算安排。此类交易在传统商业环境中可能被视为灵活收款方式，但在阿联酋反洗钱监管框架下，已经被纳入更严格的客户识别、资金来源审查和可疑交易监测范围。根据阿联酋执行条例，贵金属和宝石交易商在进行单笔现金交易或数笔看似关联且金额达到或超过55,000迪拉姆的交易时，即被纳入特定非金融行业和职业主体监管范围；金融机构在进行金额达到或超过55,000迪拉姆的偶发交易时，也应适用客户尽职调查措施，电汇形式的偶发交易达到或超过3,500迪拉姆时亦触发相应要求（2025年执行条例第3条、第7条）。这意味着，企业若不能合理说明现金来源、付款人与交易之间的商业关系、分拆付款的正当性以及货物交易的真实性，相关交易即可能被银行或服务机构认定为高风险交易。

由此可见，阿联酋场景下的反洗钱风险，并不只是抽象意义上的“跨境资金风险”，而是深度嵌入当地具体商业模式之中。对于中国企业而言，迪拜转口贸易、自由区公司架构大额现金交易、贵金属和宝石交易、贸易融资与跨境电汇之间形成了相互叠加的风险链条。一旦企业无法在合同、发票、物流单据、付款记录、客户资料和资金来源证明之间形成完整、可验证且逻辑一致的证据链，其交易安排就可能被重新解释为异常交易或可疑交易。

III.受益所有人的监管与责任外溢机制

许多中国企业采用香港公司、BVI公司、开曼公司、新加坡公司或阿联酋自由区公司作为中间持股平台，但阿联酋监管要求识别并核验法人和法律安排背后的最终自然人受益所有人；对于法人客户，应识别直接或间接拥有、单独或共同持有25%或以上实际控制权益或股份的自然人，必要时还应进一步识别通过其他方式实施实际控制的自然人或高级管理人员（2025年执行条例第10条）。这使多层离岸架构、关联公司交叉持股、家族代持、名义股东或特殊目的公司安排，与阿联酋穿透式受益所有人识别要求之间形成明显张力。客户尽职调查规则还要求受监管主体在建立业务关系、开立账户或执行相关交易前核验客户和受益所有人身份，并理解客户业务性质、业务关系目的以及所有权和控制结构（2025年执行条例第6条、第7条、第9条）。因此，实际经营地与注册地不一致、收付款主体与合同主体不一致、贸易单证无法解释真实货物流、股权穿透材料不足或资金来源证明不充分，均可能导致银行或服务机构补充审查、暂停交易、拒绝开户或终止业务关系。

第三方服务依赖和处罚后果，则使上述风险进一步从交易层面扩展至责任层面。中国企业进入阿联酋市场时，通常依赖律师事务所、会计师事务所、公司服务商、贸易代理和自由区服务机构完成公司设立、牌照申请、签证办理、租赁合同、银行开户、税务登记和交易执行等行为。虽然执行条例允许在一定条件下依赖第三方完成客户尽职调查，但依赖方仍须对尽职调查措施的准确性负责，并应确保第三方受到监管、符合客户尽职调查及记录保存要求，且能够立即提供必要的客户识别资料和文件副本（2025年执行条例第20条）。因此，“交给代理处理”并不能阻断企业自身的合规责任，反而可能因模板化文件、名义办公地址、名义股东、虚假贸易背景、不完整KYC材料或不透明资金安排而形成责任外溢。与此同时，2025年反洗钱法赋予监管机关监督、监测、风险评估和现场或非现场检查权（2025年反洗钱法第16条），并可对违规主体采取警告、行政罚款、限制管理人员权限、暂停或限制业务活动、吊销许可证等措施，每项违规行政罚款可达10,000迪拉姆至5,000,000迪拉姆；如法人代表、董事或代理人以法人名义或为法人利益实施严重洗钱、恐怖融资或扩散融资犯罪，法人还可能面临不少于5,000,000迪拉姆且不超过100,000,000迪拉姆的罚款，或相当于相关犯罪财产价值的罚款，以较高者为准（2025年反洗钱法第17条、第27条）。

综上，中国企业出海阿联酋所面临的反洗钱合规风险，而是“国际规范体系—阿联酋监管环境—中国企业合规体系”三重结构交互作用的结果。在这一制度结构中，中国企业的风险具有明显的阿联酋场景化特征，阿联酋反洗钱监管对中国企业的影响，已不只是外部合规压力的增加，而是对企业交易结构、股权安排、资金路径和商业模式本身的重新塑造。与此同时，反洗钱合规风险的重塑也为企业治理能力升级提供了制度契机，监管既构成出海企业出海经营的合规约束，也可能通过治理能力提升和规则响应能力建设，转化为出海企业参与区域竞争的制度性优势。

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